企业破产，社保基金先行垫付工伤保险待遇案

四川省遂宁市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2025）川09行终45号

上诉人（原审被告）蓬溪县社会保险事务中心，住所地：四川省蓬溪县迎宾大道96号，统一社会信用代码125108xxxxxxxxxxxx。

负责人陈某，该中心主任。

委托代理人廖群松，遂宁市蓬溪县赤城法律服务所法律工作者。

被上诉人（原审原告）蒋某，女，1968年2月26日出生，公民身份号码XXX，汉族，住四川省武胜县沿口镇。

委托代理人陈刚，四川三合律师事务所律师。

上诉人蓬溪县社会保险事务中心（以下简称蓬溪社保中心）因与被上诉人蒋某给付工伤保险金一案，不服四川省射洪市人民法院（2025）川0981行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2025年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人蓬溪社保中心副主任胡某及其委托代理人廖群松、被上诉人蒋某及其委托代理人陈刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明，遂宁某有限公司将置信XX·XX花园三期B区二标段总包工程发包给四川某有限公司承建，双方签订的《建设工程施工合同》载明，计划开工日期为2019年3月10日（实际开工日期以通知为准），计划竣工日期为2021年3月30日，工程总日历天数750天，工期总日历天数与根据前述计划开竣工日期计算的工期天数不一致的，以工期总日历天数为准。四川某有限公司以建筑项目参加工伤保险，参保时间为2019年3月10日至2021年3月30日。2022年8月9日，遂宁某有限公司将置信XX·XX花园三期B区二标段总包合同清标范围内剩余未完成的所有工作量承包给四川省某有限责任公司（以下简称丰源公司）。双方签订的《建筑劳务承包合同》载明，工程工期要求为2022年8月15日至2023年3月5日。该工程未以建筑项目参加工伤保险。蒋某系丰源公司承包置信XX·XX花园三期B区二标段建筑工程工地员工。2022年11月4日下午，蒋某在五楼浇混凝土过程中由于踩断木板，从五楼摔至三楼受伤。2022年11月4日在遂宁市某医院诊断为：1.右第7-11肋骨骨折；2.胸骨体中分骨折；3.创伤性气胸（右侧）；4.左肱骨大结节撕脱骨折；5.左侧肩袖损伤；6.左肩关节脱位；7.腰1-2椎体右侧横突骨折；8.颈（5-7）椎骨质增生；9.胸椎骨质增生；10腹泻；11.急性上呼吸道感染；12.急性支气管炎。2023年10月10日，蓬溪县人力资源和社会保障局作出（2023）川0921工认77号《认定工伤决定书》，认定蒋某受到的伤害为工伤。2023年12月29日，经遂宁市劳动能力鉴定委员会鉴定蒋某为玖级伤残。2024年3月20日，经四川省劳动能力鉴定委员会鉴定蒋某为玖级伤残。2023年12月1日，蒋某向丰源公司管理人申报工伤预计赔付金额，载明“一次性工伤医疗补助金56608元（84912元÷12×8）、一次性伤残就业补助金127368元（84912元÷12×18）、一次性伤残补助金56816元（61981元÷12×11）、停工留薪期工资61981元（61981元÷12×12）、交通费2000元，共计304773元”。2023年12月29日，四川省武胜县人民法院作出（2023）川1622破1号之六民事裁定，裁定确认蒋某职工债权304773元。同日，四川省武胜县人民法院作出（2023）川1622破1号之七民事裁定，裁定宣告丰源公司破产、终结丰源公司破产程序、保留丰源公司管理人职务直至破产事务全部处理完毕为止。2025年3月20日，蒋某通过中国邮政EMS向蓬溪社保中心申请先行支付工伤保险待遇，蓬溪社保中心于次日签收该快递，并于同月28日经审查后作出《关于蒋某申请工伤保险待遇支付的答复》，载明“您于2022年11月4日在置信XX·XX花园三期B区二标段建筑工程工地受伤，该项目由四川某有限责任公司承建，此项目未以建筑项目参加工伤保险。因此在用人单位四川某有限责任公司宣告破产，未足额支付您工伤保险待遇的情况下，该项目建设单位应承担连带责任，您可向该项目建设单位申请支付工伤待遇，而不应由工伤保险基金支付”。另查明，经四川省武胜县人民法院执行，丰源公司并未向蒋某支付工伤赔偿金额。蒋某不服，遂向一审法院提起行政诉讼，并提出诉讼请求如下：1.撤销《关于蒋某申请工伤保险待遇支付的答复》；2.判令蓬溪社保中心向蒋某支付一次性伤残补助金54000元（6000×9）、一次性工伤医疗补助金45110元（90220÷12×6）；3.本案诉讼费由蓬溪社保中心承担。

一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第八条：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”的规定，蓬溪社保中心作为本行政区域内社会保险经办机构，具有先行支付工伤保险待遇的法定职责，其在本案中主体适格。本案的争议焦点为蓬溪社保中心作出的《关于蒋某申请工伤保险待遇支付的答复》是否合法。国家设立工伤保险制度，其根本目的是为了保障因工伤遭受事故伤害的劳动者能获得相关经济补偿，职工发生工伤后享有的工伤保险请求权是一种社会救济权，这既是法律赋予工伤职工的一项法定权利，同时也是保险机构和用人单位法定的义务。《中华人民共和国社会保险法》第三十三条规定，职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。缴纳工伤保险是用人单位的义务，享受工伤保险待遇是职工的权利。《中华人民共和国社会保险法》对单位应当缴纳、如何缴纳工伤保险以及不缴纳工伤保险的法律后果等都作了具体规定，而这些规定对职工都没有任何要求。故以单位未为职工缴纳工伤保险而剥夺职工享受工伤保险待遇，违背了保护作为弱势群体的职工的合法权益的立法目的。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。上述法律规定中“用人单位未依法缴纳工伤保险费”，应包括用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费的情形。同时，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”之规定，本案蒋某在案外人丰源公司工地受伤，已被认定为工伤，并经法院强制执行未果，符合工伤保险基金先行支付条件。蓬溪社保中心作出《关于蒋某申请工伤保险待遇支付的答复》适用法律错误，应当予以撤销，并应当在合理期限内向蒋某履行工伤保险待遇先行支付职责。因核定和支付是社保经办机构的法定职责，蓬溪社保中心并未对蒋某的工伤保险待遇按照先行支付的程序作出正式的核定，故一审法院不宜直接判决蓬溪社保中心先行支付蒋某的工伤保险待遇的具体金额。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十三条的规定，判决：一、撤销蓬溪社保中心于2025年3月28日作出的关于蒋某申请工伤保险待遇支付的答复；二、责令蓬溪社保中心于本判决生效之日起六十日内向蒋某履行工伤保险待遇先行支付职责；三、驳回蒋某的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由蓬溪社保中心负担。

上诉人蓬溪社保中心上诉称，请求：1.撤销原审判决，查明事实，依法改判；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：依据人社险中心函〔2015〕38号《人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心关于印发建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）的通知》（以下简称人社险中心函〔2015〕38号文件）第二十一条及人社部发〔2014〕103号《人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监督总局、全国总工会关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（以下简称人社部发〔2014〕103号文件）第八条规定，未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇。施工总承包单位、建设单位承担连带责任；用人单位和承担连带责任的施工单位不支付的，由工伤保险基金先行支付。原审法院未审查被上诉人已穷尽执行程序仍无法获赔的事实，终结破产程序并非满足《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条之规定。综上，请求依法支持上诉人的上诉请求。

被上诉人蒋某辩称，1.《中华人民共和国企业破产法》第一百二十一条规定：“管理人应当自破产程序终结之日起十日内，持人民法院终结破产程序的裁定，向破产人的原登记机关办理注销登记”。《社会保险基金先行支付暂行办法（2018年修订）》第六条规定：“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；......”本案中，丰源公司于2024年3月因破产注销，属于“被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的”的情形，蓬溪社保中心应当先行支付蒋某的工伤保险待遇，后其可依法向用人单位或者建设单位追偿。2.没有法律规定在劳动者与建设单位不存在用工关系的情况下，劳动者可以直接向建设单位主张工伤保险待遇。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《中华人民共和国社会保险法》是国家的基本法律，效力较高，仅次于宪法，其明确规定只要用人单位不支付的，劳动者就有权要求工伤保险基金先行支付。其他任何部门规章、意见或者建议、地方条例等规定均不能与国家基本法律的规定相矛盾，与上位法规定相冲突的条款无效。3.案涉项目按规定、按造价足额缴纳了工伤保险费，更换施工方、施工期限顺延均不需要再额外缴纳工伤保险费，只是需要向社保部门备案而已，不能仅以没有备案、相关参保证明没有变更施工主体、工期顺延后没有变更工程竣工日期等就否定此建设项目按总工程造价缴纳了工伤保险费。《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》第四条规定：“在项目开工前由施工总承包单位一次性代缴本项目工伤保险费，覆盖项目使用的所有职工，包括专业承包单位、劳务分包单位使用的农民工”，此规定强调了按项目参保覆盖项目建设所涉全部农民工。最高法案例库参考案例（2024-12-3-016-001）裁判要旨明确：“虽未备案，但工伤保险顺延期间应当认定为参保期限范围，社保局应核实项目实际的完工时间，以实际竣工时间为保险期限；没有法律法规规定工程延期，但未申报备案就不能获得社保部门应当支付的工伤保险待遇。”4.《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》第十七条规定：“建筑施工企业因建筑工程量追加等原因导致建设项目延期的，应当及时到经办机构变更项目结束时间，并提供住建部门提供的追加工程造价证明材料，补交工伤保险费。建筑施工企业因拆迁问题、发包方过失、天气影响或其他不可抗力原因导致建设项目拖延的，应及时到经办机构变更项目结束时间。建筑施工企业变更竣工时间时，应持总承包单位的工程延期施工报告，提前向当地经办机构和社保费征缴机构申报备案，经办机构变更后应向企业出具《建筑施工项目工期变更参保证明》。”根据上述规定可以明确，在建筑项目延期的情况下只需要到社保部门办理延期的登记，在工程量没有增加的情况下，也不需要补交工伤保险费，并没有规定在未对工程延期进行备案或者变更登记的情况下，施工期间发生的工伤事故不属于工伤保险范围。《建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）》第二十一条规定：“建筑施工企业没有为施工人员办理参保，施工人员发生工伤的或以建设项目参保，但施工人员在保险生效时间开始之前或保险终止时间之后发生工伤的，由用人单位承担工伤待遇,建设单位和施工总承包单位承担连带责任。用人单位、建设单位和施工总承包单位拒绝支付工伤待遇的，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定，可由工伤保险基金先行支付，再向用人单位、建设单位和施工总承包单位追偿。”此规定中“保险终止时间之后”并非指在工程延期而未备案的原竣工时间之后，而是整个建设项目实际竣工之后，用词也并非备案登记的竣工时间之后，而是保险终止之后。此规定中“用人单位、建设单位和施工总承包单位拒绝支付工伤待遇的”并非是要求劳动者向建设单位、施工单位以诉讼方式主张工伤保险待遇，只要建设单位和施工总承包单位拒绝支付，社保基金就应当先行支付。此条规定重点在保障社保基金先行支付后，有权向用人单位、建设单位、施工总承包单位追偿。此规定并没有否定在用人单位不支付工伤保险待遇的情况下，劳动者可以直接申请社保基金先行支付（垫付）工伤保险待遇的权利。综上，请求驳回上诉，维持原判。

二审中，被上诉人蒋某向本院提交以下证据：《内资企业登记基本情况表》，拟证明丰源公司于2024年3月因破产注销，属于“被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的”的情形，蓬溪社保中心应当先行支付蒋某的工伤保险待遇。

上诉人蓬溪社保中心对被上诉人蒋某提交的证据质证称，对其真实性认可，对其证明目的不予认可。

本院对被上诉人蒋某提交的证据认证如下：《内资企业登记基本情况表》具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，本院予以采信。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2024年3月13日，丰源公司因宣告破产被注销登记。

本院认为，本案的争议焦点为蓬溪社保中心于2025年3月28日作出的《关于蒋某申请工伤保险待遇支付的答复》是否合法，是否应予撤销。

涉案项目置信XX·XX花园三期B区二标段由四川某有限公司承建的参保时间为2019年3月10日至2021年3月30日，丰源公司于2022年8月9日承包该工程剩余未完成的所有工作量时，前期参保时间已过，且其承包后并未以建筑项目参加工伤保险，属于《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定的“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费”情形。蒋某所受伤害已被蓬溪县人力资源和社会保障局认定为工伤，且用人单位丰源公司已经宣告破产并注销，蒋某的债权未得到清偿，符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条规定有权请求从工伤保险基金中先行支付工伤保险待遇的情形。关于蓬溪社保中心主张只有在用人单位和承担连带责任的施工总承包单位、建设单位不支付的情况下，才由工伤保险基金先行支付的问题。蓬溪社保中心提出该主张的依据为《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）以及《关于印发建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）的通知》（人社险中心函〔2015〕38号），上述文件均属于部门规范性文件，而《中华人民共和国社会保险法》中仅规定了用人单位不支付工伤保险待遇的，即可从工伤保险基金中先行支付。规范性文件的效力位阶低于法律，本案应当适用《中华人民共和国社会保险法》的规定，故上述规范性文件不应作为蓬溪社保中心是否应当向蒋某先行支付工伤保险待遇的依据。对蓬溪社保中心的该辩称意见，本院不予采纳。蓬溪社保中心作出的《关于蒋某申请工伤保险待遇支付的答复》，认为蒋某可向该项目建设单位申请支付工伤待遇，而不应由工伤保险基金支付，属于适用法律错误，应当予以撤销。蓬溪社保中心应当在合理期限内向蒋某履行工伤保险待遇先行支付职责，因核定和支付是社保经办机构的法定职责，蓬溪社保中心目前并未对蒋某的工伤保险待遇按照先行支付的程序作出正式的核定，故一审法院未直接判决蓬溪社保中心先行支付蒋某的工伤保险待遇的具体金额，并无不当。

综上，上诉人蓬溪社保中心的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人蓬溪县社会保险事务中心负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　杨　倩

审 判 员　　赵燕君

审 判 员　　谭生斌

二〇二五年九月十九日

法官助理　　何　丹

书 记 员　　谭　亮